Đà Nẵng: Tổng kết thi hành quy định của Hiến pháp năm 1992 Về vấn đề sở hữu đất đai bài 1

Bài 1: Chế định về sở hữu đất đai theo quy định của Hiến pháp

Đất đai có vai trò hết sức quan trọng, là bộ phận lãnh thổ quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt. Do đó, chế độ sở hữu với đất đai đã được cụ thể hoá trong đạo luật cơ bản của nhà nước ta đó là Hiến pháp.

1. Chế định sở hữu đất đai qua Hiến pháp 1946, 1959 và 1980

Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 đều thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai; chỉ đến Hiến pháp năm 1980 mới quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mà không có một cơ chế kinh tế, xã hội nào để chuyển tất cả các loại sở hữu khác nhau trước đó về sở hữu toàn dân về đất đai.

2. Chế định sở hữu đất đai qua Hiến pháp 1992

Hiến pháp năm 1992 – hiến pháp của thời kỳ đổi mới – tiếp tục giữ nguyên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Như vậy, từ Luật Đất đai năm 1988 cho đến nay (Luật Đất đai 2003) đều được hình thành theo chế định cơ bản của sở hữu toàn dân về đất đai như Hiến pháp đã xác lập.

Chế định sở hữu về đất đai đã được quy định tại Điều 17 và Điều 18 Hiến pháp năm 1992, cụ thể:

“Ðiều 17. Ðất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.

Ðiều 18. Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả.

Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài.

Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật.”

Dưới góc độ khoa học pháp lý, cơ sở của việc định đoạt này được xuất phát từ việc đất đai vốn là một sản phẩm của tự nhiên, tồn tại ngoài ý muốn của con người, có trước con người và không phải do con người tạo ra.

Bên cạnh việc tiếp tục khẳng định quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân được ghi nhận trong Hiến pháp 1980, Hiến Pháp năm 1992 (đã được sửa đổi bổ sung) Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và năm 2001,  Luật đất đai năm 2003 đã xác định rõ, cụ thể nội hàm của sở hữu toàn dân về đất đai. Đó là quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” (khoản 1 điều 5 Luật đất đai năm 2003).

Như vậy, lần đầu tiên vai trò của nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai đã được pháp luật quy định rõ. Điều này có nghĩa là đất đai ở nước ta thuộc về sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thay mặt toàn dân đứng ra thực hiện các quyền năng cụ thể của chủ sở hữu nhằm bảo vệ quyền lợi cho chủ sở hữu - toàn dân. Nhà nước thể hiện vai trò, chức năng của người đại diện chủ sở hữu duy nhất và tuyệt đối; là chủ thể quản lý đất đai và quyết định những biện pháp và cách thức thực hiện các quyền năng của đại diện chủ sở hữu.

2.1. Về các quyền của chủ sở hữu:

Khái niệm quyền sở hữu được hình thành rất sớm, chưa có tài liệu nào có thể khẳng định được chính xác thời điểm hình thành khái niệm quyền sở hữu. Chúng ta chỉ có thể khẳng định rằng một số khái niệm khác của luật dân sự phát sinh muộn hơn, và thậm chí còn được coi như một hệ luận của quyền sở hữu (như khái niệm thừa kế, sở hữu trí tuệ, …). Hơn thế nữa, khái niệm quyền sở hữu trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau, mỗi giai đoạn mang những nét đặc trưng riêng. Quyền sở hữu được hiểu dưới góc độ là mức độ xử sự (quyền năng) mà pháp luật cho phép chủ sở hữu được thực hiện các hành vi nhất định (như chiếm hữu, sử dụng, định đoạt) lên tài sản theo ý chí của mình (nghĩa chủ quan). Dưới góc độ này, quyền sở hữu được coi là một trong những quyền năng cơ bản nhất mà một chủ thể có thể có được đối với tài sản (bên cạnh các quyền khác đối với tài sản như quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề, quyền dụng ích cá nhân, …).

Điều 173 Bộ luật dân sự quy định: “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật”.

2.1.1. Về quyền chiếm hữu:

Điều 182 Bộ Luật Dân sự quy định: “Quyền chiếm hữu là quyền nắm giữ, quản lý tài sản”. Đây là quyền có ý nghĩa quan trọng nhất của chủ sở hữu, là điều kiện pháp lý tiên quyết, quyết định 02 quyền sử dụng và quyền định đoạt. Việc quản lý tài sản thể hiện thông qua phương thức quản lý và nội dung quản lý.

* Về phương thức quản lý đất đai

Điều 7 Luật Đất đai năm 2003 quy định:

“Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai”.

Như vậy, đất đai ở nhà nước ta thộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền đại diện thông qua hệ thống cơ quan quyền lực là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; cụ thể: 

Quốc hội  với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước.

Chính phủ quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước.

Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.

Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định”.

Bên cạnh đó, Luật Đất đai cũng giao trách nhiệm cho “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và công dân có quyền hạn và trách nhiệm giám sát việc quản lý và sử dụng đất đai, phối hợp với các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện nghiêm các quy định của Nhà nước về quản lý và sử dụng đất đai.”.

Như vậy, với tư cách là đại diện chủ sở hữu, nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu của mình bằng cách thông qua các biện pháp pháp lý cũng như các biện pháp kỹ thuật để quản lý đất đai trong phạm vi cả nước, cũng như trong từng địa phương. Việc quản lý đất đai được thực hiện thống nhất nhưng có sự phân công, phân cấp quản lý từ trung ương đến địa phương. Theo đó, địa phương chủ động thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương trên cơ sở tuân thủ các quy định của pháp luật về đất đai.

* Về  nội dung quản lý đất đai của Nhà nước

Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai thông qua 13 nội dung quy định cụ thể tại khoản 2 Điều 6 Luật Đất đai năm 2003.

Như vậy, nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai thông qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai, đồng thời trực tiếp tổ chức thực hiện tất cả các nội dung trên, nhằm bảo đảm việc quản lý đất đai một cách thống nhất và toàn diện.

2.1.2. Quyền sử dụng đất đai

Là quyền khai thác những thuộc tính có ích của đất để phục vụ cho các mục đích phát triển kinh tế và đời sống xã hội. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà gián tiếp sử dụng thông qua các hành vi giao đất, cho thuê đất v..v… thu thuế chuyển quyền sử dụng đất…

Nhà nước không mất đi quyền sử đất khi giao đất cho người sử dụng đất khai thác, sử dụng. Cũng như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng đất của nhà nước là vĩnh viễn, trọn vẹn trên phạm vi cả nước. Quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân hạn chế bởi không gian, thời gian và mục đích sử dụng.

2.1.3. Quyền định đoạt đất đai

Là quyền quyết định số phận pháp lý của đất đai. Đây là quyền năng duy nhất và tuyệt đối của chủ sở hữu. Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được nhà nước bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp nhưng không có quyền định đoạt đất đai. Mọi hành vi vi phạm đến quyền sở hữu đất đai đều có biện pháp xử lý thích đáng.

Quyền định đoạt đất đai không giống quyền định đoạt tài sản trong dân sự, nó được ghi nhận tại khoản 2, Điều 5 Luật Đất đai năm 2003, như sau:

- Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất;

- Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất;

- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Định giá đất.

2.2. Mối quan hệ giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất

2.2.1. Cơ sở pháp lý phát sinh quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Ở Việt Nam, do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu đất đai: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu song trên thực tế Nhà nước lại không chiếm hữu, sử dụng đất đai mà giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đang sử dụng của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất. Lý luận về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta hình thành và phát triển dựa trên quan điểm xác định quyền lợi của người lao động là động lực trực tiếp phát triển xã hội trong lĩnh vực đất đai; theo đó, hộ gia đình, cá nhân là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông, lâm nghiệp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài và được chuyển quyền sử dụng đất. Việc công nhận quyền sở hữu tài sản và quyền sử dụng đất của người lao động đã đưa lại hiệu quả kinh tế rõ rệt: nước ta từ chỗ là nước thiếu lương thực đã tự túc được vấn đề lương thực và trở thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ 2 trên thế giới. Như vậy, quyền sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đối với đất đang sử dụng ổn định. Tuy nhiên, trên thực tế quyền sử dụng đất trở thành một loại quyền có tính độc lập tương đối.

2.2.2. Mối quan hệ giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất

Mối quan hệ giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất được biểu hiện trên các khía cạnh chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta nên quyền sử dụng đất được hình thành trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Điều này có nghĩa là người sử dụng đất có quyền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật người sử dụng đất có quyền chuyển đổi, quyền tặng cho, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho thuê lại, quyền thừa kế quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, quyền bảo lãnh và quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất nên quyền sử dụng đất tách khỏi quyền sở hữu đất đai và trở thành một loại quyền tương đối độc lập so với quyền sở hữu;

Thứ hai, mặc dù, quyền sử dụng đất được tham gia vào các giao dịch chuyển nhượng trên thị trường song giữa quyền sở hữu toàn dân về đất đai và quyền sử dụng đất vẫn có sự khác nhau và chúng ta không thể đồng nhất giữa hai loại quyền này; bởi lẽ, giữa chúng có sự khác nhau cả về nội dung và ý nghĩa, cụ thể:

- Quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu (có trước) còn quyền sử dụng đất  đai là quyền phát sinh (có sau) xuất hiện khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất;

- Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền trọn vẹn, đầy đủ còn quyền sử dụng đất đai là một loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ;

Tính không trọn vẹn, không đầy đủ của quyền sử dụng đất thể hiện ở các khía cạnh sau:

Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà nước với tính cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai;

Hai là, không phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất;

Cụ thể như, theo Điều 113 Luật đất đai năm 2003 thì chỉ có hộ gia đình, cá nhân  sử dụng đất không phải là đất thuê mới có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất  nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị trấn với hộ gia đình, cá nhân khác; Còn các chủ thể sử dụng đất khác không được pháp luật cho hưởng quyền năng này;

Hay Điều 111 Luật đất đai năm 2003 quy định: Tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm chỉ có quyền bán, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê mà không được thực hiện các quyền chuyển nhượng, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thuê;

Hơn nữa, không phải đối với bất cứ người sử dụng đất nào cũng có đầy đủ 9 quyền năng của chuyển quyền sử dụng đất do pháp luật đất đai quy định. Về cơ bản, chỉ những người sử dụng đất theo các hình thức: giao đất trả tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc thuê đất trả trước tiền thuê cho nhiều năm mà thời hạn thuê đất đã được trả tiền còn lại ít nhất là năm năm mới được pháp luật cho hưởng 9 quyền năng của chuyển quyền sử dụng đất;

Ba là, quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập còn quyền sử dụng đất lại là một loại quyền phụ thuộc. Tính phụ thuộc của quyền sử dụng đất thể hiện ở chỗ người sử dụng đất không được tự mình quyết định mọi vấn đề phát sinh trong quá trình sử dụng đất mà chỉ được quyết định một số vấn đề, còn cơ bản họ vẫn phải hành động theo ý chí của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu đối với đất được giao.

Ví dụ: Sau khi làm xong các thủ tục pháp luật để chuyển nhượng hoặc chuyển đổi quyền sử dụng đất… thì người nhận chuyển quyền sử dụng đất phải  sử dụng đất theo đúng mục đích ban đầu trước khi chuyển giao, không được tùy tiện thay đổi mục đích sử dụng. Nếu làm trái quy định này được coi như là một hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật về đất đai và hậu quả của nó là Nhà nước sẽ thu hồi đất.                     

(còn nữa)

                                                                       Cổng thông tin đà nẵng - Nhà đất đà nẵng - Nguyễn Quang Vinh - Sở TNMT